Borgaralegt lýðræði II

Starfslýsingar og ábyrgðir ráðherra.

Einhvern veginn virðist það augljóst að skýr starfslýsing ætti að vera til fyrir hvert og eitt ráðherraembætti, auk krafa um lágmarks menntun á þeim sviðum er lúta að því embætti, líkt og þegar um er að ræða önnur störf þar sem mikil ábyrgð hvílir á herðum þess sem valinn er til starfans.

Þetta er þó ekki raunin í praxís, þar sem stjórnmálaflokkar skipta ráðherraembættum á milli sín samkvæmt flokkapólitík, þegar ný ríkisstjórn er mynduð hverju sinni. Og um þær veitingar ráða kjósendur engu.

Í reglugerð um Stjórnarráð Íslands, frá 31. desember 2007, er upptalning á “stjórnarmálefnum” sem heyra undir hvert og eitt ráðuneyti. Þetta er það næsta sem maður kemst því að finna starfslýsingu og starfssvið ráðherra. (stjornarrad.is)

Ef litið er t.d. á það sem heyrir undir starfssvið og ábyrgð fjármálaráðherra, sést berlega að dýralækningar eru um það bil það síðasta sem fjármálaráðherra þarf að kunna skil á:

5. gr.

Fjármálaráðuneyti fer með mál, er varða:

1. Fjármál ríkisins, að því leyti sem þau eru ekki fengin öðrum aðilum.

2. Eignir ríkisins, þar á meðal verðbréf og hlutabréf, svo og fyrirsvar þeirra vegna, meðal annars að því er tekur til stjórnar fyrirtækja í eigu ríkisins að öllu leyti eða nokkru, nema lagt sé til annars ráðuneytis.

3. Skatta, tolla og aðrar ríkistekjur. Tollgæslu. Bókhald ríkisins.

4. Almennt eftirlit með framkvæmd fjárlaga.

5. Lánsfjármál ríkissjóðs, lántökur ríkisstofnana og ríkisábyrgðir.

6. Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins.

7. Launa-, kjara- og lífeyrismál starfsmanna ríkisins, réttindi þeirra og skyldur.

8. Lífeyrissjóði.

9. Endurskoðendur og framkvæmd bókhalds- og ársreikningalaga.

10. Skráningu fyrirtækja. Norræna fjárfestingarbankann.

11. Undirbúning og samning frumvarps til fjárlaga.

12. Mat á þróun og horfum í efnahagsmálum.

13. Fasteignaskráningu og fasteignamat.

14. Húsnæðis- og bifreiðamál ríkisins.

15. Opinberar framkvæmdir ríkisins.

16. Opinber innkaup.

17. Almennar umbætur í ríkisrekstri.

Hér fyrir neðan eru upplýsingar um menntun núverandi fjármálaráðherra, teknar af vef Stjórnarráðsins:

“Árni lauk stúdentsprófi frá Flensborgarskólanum í Hafnarfirði árið 1978. Hann stundaði nám við dýralækningar við Edinborgarháskóla og lauk þaðan embættisprófi 1983 og prófi í fisksjúkdómafræði frá Stirlingháskóla 1985.

Að loknu námi stundaði Árni almenn dýralæknisstörf víða um land og var dýralæknir fisksjúkdóma 1985-1995. Hann var einnig framkvæmdastjóri Faxalax hf. 1988-1989.”

Þetta um menntun hans. En hér kemur upptalning sem sýnir hvers vegna honum hlaut að verða úthlutað ráðherraembætti:

“Árni var oddviti Nemendafélags Flensborgarskóla 1977-1978, formaður Stefnis, félags ungra sjálfstæðismanna í Hafnarfirði, 1986-1988, varaformaður SUS 1985-1987. Hann sat í stjórn ábyrgðadeildar fiskeldislána 1990-1994, í stjórn Dýralæknafélags Íslands 1986-1987, í launamálaráði BHMR 1985-1987. Hann var formaður handknattleiksdeildar FH 1988-1990 og sat í skólanefnd Flensborgarskóla 1990-1991. Árni sat í Norðurlandaráði 1991-1995 og hefur setið í bankaráði Búnaðarbanka Íslands, í stjórn Stofnlánadeildar landbúnaðarins og verið formaður Dýraverndarráðs frá 1994. Árni sat í þingmannanefnd EFTA / EES frá 1995-1999.

Árni var kosinn á þing fyrir Sjálfstæðisflokkinn 13. maí 1991. Hann var þá yngstur þingmanna, 33 ára gamall. Árni tók við embætti sjávarútvegsráðherra 28. maí 1999 og gegndi því til 27. september 2005 en þá tók hann við embætti fjármálaráðherra.”

Það er semsagt dugnaðurinn í flokksstarfinu sem skilar honum ráðherraembætti.

Ég vil taka það fram að hér er á engan hátt hallað á núverandi fjármálaráðherra eða störf hans. Ég hef einfaldlega ekki þekkingu til að dæma um það hvort hann hefur verið “góður” eða “vondur” ráðherra. En ég á frekar von á því að hann hafi fyrst og fremst verið flokkshollur ráðherra vegna þess að það er í gegnum flokksstarfið sem hann hefur komist í þennan stól, en ekki vegna þess að hann standi undir þeim hæfniskröfum, sem m.a. má lesa út úr reglugerðinni, að viðkomandi ráðherra þurfi að standa undir.

Sumsé – dæmið um fjármálaráðuneytið virðist sýna, svo ekki fari á milli mála, að núverandi ráðherra er faglega vanhæfur en pólitískt hæfur, ef byggt er á þeim gögnum sem finna má á vef Stjórnarráðsins sjálfs.

Í þessu sambandi vil ég benda á lið 12 í starfslýsingunni: “Mat á þróun og horfum í efnahagsmálum.” Ekki er auðvelt að átta sig á hvað hér er um að ræða; á fjármálaráðherra að meta þróun og horfur í efnahagsmálum með reglulegum hætti? Á hann að vera vakandi yfir neikvæðri þróun og vara forsætisráðherra við? Eða á hann að skila einhvers konar skýrslu til einhvers annars um “þróun og horfur” í efnahagsmálum?

Ég vek líka athygli á því að þessi reglugerð er staðfest af forseta Íslands á gamlársdag 2007. Ekki er sagt klukkan hvað, en ég vona að gengið hafi verið frá þessum málum áður en menn þurftu að mæta í Kryddsíld Stöðvar 2. Það er líka áhugavert að spyrja hvort starfslýsing þessi sé nýmæli, hvort engin slík hafi verið til áður. Sé svo þá er hún afar merkilegt plagg, svo ekki sé meira sagt, því hún dregur fram einmitt það sem ég hef fjallað um hér að ofan – að ráðherrar eru ekki valdir vegna faglegrar hæfni til starfans – heldur vegna dugnaðar í pólitísku starfi innan síns flokks. Og telst það nú ekki til tíðinda hér á landi, en hér fæst það staðfest af gögnum frá Stjórnarráðinu sjálfu.

Ef við Íslendingar gætum kosið ráðherra beinni kosningu við Alþingiskosningar þá blasir við önnur mynd:

1) Frambjóðandi þarf að sýna fram á faglega hæfni til starfans, bæði menntun og starfsreynslu í samræmi við þá ábyrgð er fylgir viðkomandi ráðherraembætti.

2) Frambjóðandi þyrfti að leggja fram málefnapakka fyrir það ráðherraembætti sem hann sækist eftir. Þann pakka er hægt að rökræða opinberlega; t.d. þegar frambjóðendur til sama ráðherraembættis eru fleiri en einn, sem væri ákjósanlegast. Slíkur málefnapakki er ekki kosningaloforð, einsog við þekkjum þau nú, heldur framkvæmda- og kostnaðaráætlun til fjögurra ára.

3) Ráðherra, sem þannig er kosinn í embætti ber persónulega ábyrgð á sínum málefnapakka, framkvæmd hans og þeirri kostnaðaráætlun sem fylgir. Bregðist viðkomandi í störfum sínum er “samningur” hans við kjósendur fallinn úr gildi og viðkomandi verður að víkja.

Einsog er virðast ráðherrar vera framkvæmdastjórar – eða kannski bara talsmenn – síns ráðuneytis, sem að öðru leyti er rekið af sérfræðingateymi, með ráðuneytisstjóra sem yfirmann. Það minnir óneitanlega á þáttaröðina “Já, ráðherra”, sem gefur nístandi kalda sýn á hina raunverulegu stjórnsýslu á bakvið tjöldin, margflækta í “greiða fyrir greiða”, þar sem eldarnir eru skaraðir að kökunum sem hinir útvöldu fá bæði að eiga og éta.

Allt er þetta flókið og mikið bákn. En er raunveruleg þörf fyrir allt þetta bákn? Væri ekki hægt að einfalda og “straumlínulaga” kosningalögin, með það að markmiði, m.a., að ráðherrar yrði kosnir beinni kosningu?

Auðvitað hverfa stjórnmálaflokkarnir ekki á einni nóttu, svo vel sem þeir eru búnir að koma sér fyrir í stjórnsýslunni. En það er kominn tími til að landsmenn sjálfir fái mun meira vald fyrir atkvæði sitt en nú er – og að leikaraskapur kosningaáróðurs verði lagður af. Það fer ekki öllum að rífa upp bros á fjögurra ára fresti, lofa öllu fögru og svíkja það jafnharðan og komið er inn í hlýjuna. Þess konar vinnubrögð tilheyra fortíðinni.

Ekkert er því til fyrirstöðu að fulltrúar flokkanna bjóði fram ráðherraefni í kosningum af þessu tagi. En um leið geta önnur félög í landinu gert slíkt hið sama, t.d. gæti Bandalag Íslenskra listamanna fundið frambjóðenda í sínum röðum sem byði sig fram sem menntamálaráðherra, félag hagfræðinga gæti fundið frambjóðenda í embætti fjármálaráðherra, náttúruverndarsamtök og -félög gætu fundið frambjóðanda fyrir umhverfisráðuneytið osvfr. Sjómenn annars vegar og útgerðarmenn hins vegar gætu hvor um sig fundið frambjóðanda fyrir sjávarútvegsráðuneytið, fiskifræðingar sömuleiðis, ef út í það er farið. En hvert sem félagið eða hagsmunahópurinn er þá er það menntun og hæfni viðkomandi til starfans, auk málefnapakkans sem hann eða hún hefur fram að færa, sem ræður úrslitum. Verði viðkomandi á mistök í starfi eða misgjörðir þá hefur hann eða hún sjálf rift samningi sínum við kjósendur í landinu og verður að víkja. Að minnsta kosti væri eitt á hreinu; þjóðin fengi þá ráðherra sem hún sjálf hefur kosið og valið að treysta.

Sá gæti munurinn m.a. verið þegar kjörnir eru “menn með málefni” í stað “stjórnmálaflokka með stefnuskrá.”

Borgaralegt lýðræði

Hvernig stjórnkerfi viljum við næst?

Okkur, sem aldrei höfum kært okkur um að ganga til liðs við stjórnmálaflokka, hefur lengi dreymt um að kosningar á Íslandi gætu snúist um “menn með málefni” í stað þess að snúast um “flokka með stefnuskrá”.

Ef til vill hefur tíminn aldrei verið réttari, né viljinn jafn þungur í samfélaginu og nú, til að umbylta því stjórnkerfi sem hefur, ásamt öðru, fært okkur á þann stað sem við stöndum nú á.

Slík umbylting gæti m.a. falið í sér að ráðherrar væru kosnir beinni kosningu. Samstarf flokka, ásamt hrossakaupum þeirra í millum, væri úr sögunni. Langar umræður, sem snúast ekki um annað en gamlar ávirðingar á “flokk” hvers annars, myndi þjóðin losna við sömuleiðis, auk alls þess falda flokka-pots og valdabaráttu, sem við Íslendingar þekkjum alltof vel og blasir ekki minnst við þessa daga.

En í raunverulegu “borgaralegu lýðræði” myndu tilvonandi þingmenn bjóða sig fram og vera kosnir út á þau málefni sem viðkomandi ætlar sér að berjast fyrir. Ráðherraefni myndu bjóða sig fram með málefnapakka fyrir það ráðuneyti sem þeir sækjast eftir.

“Menn með málefni” eru þegar orðnir sýnilegir víða í bloggheimum. Enn sem komið er er umræðan þar í heildina full spjallkennd og ábyrgðarlaus, enda tekur hún sinn tíma að þróast einsog eðlilegt er. Engu að síður hefur bloggið opnar gáttir nýrrar umræðu sem á sér stað í núinu; stundum af ofstopa og hroka, stundum á valdi tilfinninganna. En þannig er núið. Netið er núna, líka þegar loks kemur að því að almenningur í landinu fær að kjósa um hin stóru mál, sem flokkarnir hafa, fram að þessu, fengið að ráðskast með.

En aftur að breytingu á þinginu.

Í Skotlandi virðist nýtt þjóðþing hafa fest rætur og er umtalsefni Ólafs Ragnars Grímssonar í viðtali við Morgublaðið í febrúar 2007:

“Í viðræðum sínum við skoska þingmenn sagði Ólafur Ragnar merkilegt að sjá hvernig nýtt þjóðþing, sem hvíldi ekki á gömlum hefðum, hefði frá upphafi skipulagt sig á grundvelli upplýsingatækninnar. Almenningi og kjósendum í landinu væri veittur mun meiri aðgangur að löggjafarsamkundunni heldur en nokkurn tímann hefði verið rætt um á Íslandi eða flestum öðrum löndum Evrópu.

"Almenningur í Skotlandi hefur rétt á að senda tillögur til þingsins með formlegum hætti og þinginu ber skylda til að taka þær til skoðunar. Síðan getur almenningur fylgst með hvernig tillögurnar þokast áfram frá einu stigi til annars.

Einnig finnst Skotum eðlilegt að senda tillögur á þinginu til almennings, ekki bara til hagsmunasamtaka. Hér er talað um nýtt lýðræði, lýðræði kjósendanna, og litið er á þingið sem fyrst og fremst samverkamann almennings og þjóðarinnar við að setja lögin. Þetta er ný hugsun í borgaralýðræði, sem var mjög spennandi að kynnast. Upplýsingatæknin hefur gert þetta kleift.”

(Björn Jóhann Björnsson ræddi við Ólaf Ragnar í lok ferðar. Mbl. Föstudaginn 2. febrúar 2007)

Hér er afskaplega áhugavert atriði á ferðinni, sem ég er ekki viss um að almenningur á Íslandi hafi hugmynd um, eða hafi velt mikið fyrir sér, sumsé hvernig Skotar nýta upplýsingatæknina og að litið er á þingið sem “samverkamann almennings og þjóðarinnar við að setja lögin”. Sannarlega nýstárleg hugmynd fyrir Íslending, enda virðist manni forsetinn furðu lostinn.

Þrískipting valdsins er grundvöllur borgaralegs lýðræðis. Sverrir Jakobsson gerir skil hinni sér-íslensku útgáfu á þrískiptingunni í grein í Fréttablaðinu í febrúar 2008:

“Ýmiss konar ríki hafa gert tilkall til þess að teljast lýðræðisleg, en til þess að mark sé á takandi verða þau að standast ýmiss konar viðmið; t.d. um réttarríki þar sem lögin setja valdinu skorður og blandaða stjórnarhætti þar sem hver valdastofnun er undir eftirliti annarra valdastofnana.

Þrískiptingin er eitt af því sem fylgismenn borgaralegs lýðræðis telja einn helsta kostinn á því fyrirkomulagi - og þungvæg rök fyrir því að það hafi kosti umfram önnur stjórnarform. Ef þrískiptingin reynist ekki virka í raun jafngildir það því að hugmyndin um borgaralegt lýðræði hafi beðið hnekki.

Á Íslandi eru tengsl löggjafarvalds og framkvæmdavalds meiri en í þeim ríkjum þar sem lengst er gengið í að hafa ríkisvaldið þrískipt. Það segir þó ekki alla söguna því að styrkleikahlutföll eru líka önnur. Óvíða hefur framkvæmdavaldið meira tangarhald á löggjöf en á Íslandi. Þetta er ekki arfur frá danska konungsríkinu heldur nokkuð sem hefur gerst á undanförnum áratugum, og þessi óheillaþróun heldur áfram.

Fyrir hálfri öld var mikill meirihluti frumvarpa sem voru samþykkt á alþingi lagður fram að frumkvæði þingmanna en ekki ríkisstjórnar. Stjórnarfrumvörp þekktust vissulega en voru fá og tengdust yfirleitt rekstri ríkisins. Má þar t.d. nefna fjárlögin. Núna hefur þetta snúist við. Yfirleitt er meirihluti þeirra lagafrumvarpa sem lagður er fyrir þingið stjórnarfrumvörp og þau eru yfirgnæfandi meirihluti þeirra sem eru samþykkt. Árið 2007 komu 111 af 121 samþykktum lögum úr smiðju stjórnarráðsins (það er ríflega 90%).

Þetta merkir einfaldlega að frumkvæði að lagasetningu á Íslandi er horfið frá alþingi yfir til ráðuneytanna. Er þó einungis verið að ræða lagasetningu en þar að auki hafa ráðherrar sérstakt vald til að setja reglugerðir til viðbótar við lög og er ekkert lát á því. Hér er um umfangsmikið valdaframsal að ræða því að þótt alþingismenn séu kosnir til sinna starfa af almenningi eru ráðherrar ekki kosnir beinni kosningu með sama hætti.
(Sverrir Jakobsson, Fréttablaðið, 29. Febrúar 2008)

Hér er ekki síður atriði sem almenningur í landinu hefur almennt enga hugmynd um, að frumkvæði að lagasetningu sé horfið frá alþingi og komið yfir í ráðuneytin. Einsog Sverrir bendir á er hér um hreint valdaframsal að ræða, sem er augljóst.

Á meðan ráðherrar starfa einsog framkvæmdastjórar í fyrirtæki með óskoruð völd til allra hluta – hver heldur í skottið á þeim? Stjórnarandstaðan? Fjölmiðlar? Það hefur ekki verið raunin hér á landi, a.m.k. hefur ráðherrum tekist að bægja frá sér gagnrýni beggja aðila vandræðalaust, enda báðir aðilar valdalausir með öllu í okkar samfélagi. Í sögu lýðveldisins hefur aðeins einn ráðherra (í mínu minni) neyðst til að segja af sér embætti. Það er ekki síður umhugsunarvert.

Engin tími er betri en einmitt núna til að hefja endurskoðun á þeim aðferðum sem við höfum notað til að velja fólk til ábyrgðar- og þjónustustarfa fyrir þjóðina. Við viljum geta treyst þingmönnum okkar og ráðherrum jafn örugglega og við treystum fóstrum og kennurum fyrir börnunum okkar. Fjöregg og framtíð þjóðarinnar er í höndum þessara stétta. Svo því skyldum við ekki vilja kjósa manneskju á þing sem ætlar að berjast fyrir því málefni sem brennur heitast á okkur, hverju og einu – og – því skyldum við ekki, í þessu menntaða og upplýsta samfélagi, vilja kjósa okkur þann ráðherra sem við treystum best fyrir því ráðuneyti, sem hann býður sig fram til að stýra?